LEY 31025: ¿A QUÉ TRABAJADORES PROTEGE REALMENTE?

LEY 31025: ¿A QUÉ TRABAJADORES PROTEGE REALMENTE?

Luis Martín Bravo Senmache [1]

RESUMEN EJECUTIVO:

En el presente estudio se desarrollan argumentos para incluir, en el ámbito de aplicación de la Ley 31025, a los trabajadores indirectamente relacionados a la salud, habida cuenta de que la norma adolece de una redacción oscura e imprecisa al respecto.

PALABRAS CLAVE: Ley 31025, covid-19, seguro complementario de trabajo de riesgo, indemnización por daños y perjuicios, responsabilidad del empleador.

I.              INTRODUCCIÓN

La gran mayoría de los ordenamientos jurídicos latinoamericanos, siguiendo las recomendaciones que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) publicara en su informe del 27 de marzo de 2020, han catalogado, con ciertos matices –ámbito de aplicación de las normas, carácter presuntiva o definitivamente profesional de la enfermedad–, pero siempre inspirándose en una idea fundamental inalterada –la protección efectiva del derecho a la salud por parte del Estado–, el contagio del COVID-19 como un supuesto de enfermedad profesional.

En esta dirección han procedido ordenamientos como el argentino (Decreto 367/2020, del 13 de abril), el chileno (Dictamen 1482-2020, del 27 de abril), el colombiano (Decreto 676, del 2020, del 19 de mayo), y, más recientemente, el peruano (Ley 31025, del 18 de junio)[2]. Estas novedades legislativas patentan la exitosa recepción de una tendencia ya global, que fuera impulsada en el mundo casi desde la llegada del virus: la calificación del contagio de esta patología como un supuesto de riesgo laboral, incluso a pesar de que la enfermedad fuera catalogada previamente como una pandemia por la Organización Mundial de la Salud.

II.           DESARROLLO

En el Perú, los intentos de declarar como enfermedad ocupacional el contagio del nuevo coronavirus, y con ello extender prestaciones de salud a los trabajadores afectados, iniciaron a finales de abril de 2020, con el proyecto de Ley 5098/2020-CR, formulado por el congresista Hipólito Chaiña Contreras (Unión por el Perú). Con su Dictamen 02-2020-2021/CSP-CR, del 18 de mayo de 2020, la Comisión de Salud y Población del Congreso aprobaría el texto íntegro del anteproyecto, sin plantearle observación alguna.

No poco mérito ha de reconocérsele a la norma. Hasta antes de su expedición, el otorgamiento de una prestación económica (cobertura) por el contagio del COVID-19 por razones laborales se anticipaba como una pretensión que, aunque de éxito probable, se vería eclipsada por una importante y no siempre sencilla cuestión probatoria –la demostración de la causalidad entre la enfermedad contraída y las condiciones de trabajo– que incidiría negativamente en la defensa oportuna de los intereses de los trabajadores perjudicados.  

Puesto que las prestaciones de salud derivadas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) no podían ser sino voluntariamente extendidas hacia los trabajadores expuestos al virus (el contagio del COVID-19 no se hallaba previsto en el catálogo de enfermedades profesionales, el Anexo 1 del Decreto Supremo 003-98-SA, y por tanto la contratación del seguro no era obligatoria para servidores de actividades no riesgosas), el laboralismo peruano sugirió –aunque no de forma pacífica– la posibilidad de que el contagio del virus represente un supuesto de riesgo laboral pasible de generar responsabilidad del empleador, y que, con ello, el trabajador afectado pueda reclamar montos indemnizatorios por las consecuencias de la infección.

La defensa de esta postura[3], se respaldó estratégicamente en las normas generales de seguridad y salud en el trabajo (Ley 29783 y su Reglamento), en las normas civiles sobre responsabilidad civil (Código Civil de 1984), y en jurisprudencia vinculante sobre la materia.

Mas, con la expedición de la Ley 31025 este candente debate ha perdido considerable vigencia. Sin dudas, la simplificación probatoria que la norma ha impuesto a favor de ciertos trabajadores afectados, con respecto a la demostración del carácter profesional de la enfermedad, es la mayor virtud de la novedad legislativa.

Pero no todos son elogios para la norma.

III.        DISCUSIÓN

Desde que fuera publicada, y como consecuencia directa de su oscura redacción, la Ley 31025 ha venido generando en los operadores una incertidumbre sobre su ámbito subjetivo de aplicación, es decir, sobre la identificación inequívoca de sus beneficiarios. La de “servidores de la salud”, categoría por lo demás imprecisa, es una nota distintiva agregada en el texto final de la Ley, ya que ni en el anteproyecto ni en el dictamen posterior se observaron particularidades en cuanto al ámbito de aplicación normativa. Inicialmente los beneficios de la Ley se proyectaron para todos los trabajadores de todas las actividades productivas.

La falta de rigurosidad técnica en la redacción de la norma salta a la vista cuando es contrastada con la de sus símiles normativos de la región.

Colombia, por ejemplo, como se ha reseñado, también ha declarado al contagio del virus como un supuesto de enfermedad profesional para los trabajadores del sector de la salud (Decreto 367/2020). Pero, a diferencia de nuestro ordenamiento, el legislador colombiano expresamente señala que se encuentran incluidos en el ámbito de aplicación del decreto, el personal administrativo, de aseo, vigilancia y de apoyo que presten servicios en las diferentes actividades de prevención, diagnóstico y atención del nuevo coronavirus (art. 1 del referido Decreto). Esta saludable precisión no se observa en el caso peruano.

Sin embargo, es justamente en virtud de la indeterminación del concepto de trabajadores “de la salud” que se pueden concebir al menos dos escenarios interpretativos: uno restrictivo; y otro, abierto y permisivo del término.

Habrá quienes defiendan, basándose en el primer criterio, que los trabajadores “de la salud” son únicamente aquellos que, en el marco de sus actividades regulares, mantienen contacto directo con los pacientes (o pacientes aún no confirmados) del COVID-19, como son los médicos y las/os enfermeras/os, y los demás profesionales que, en auxilio de estos, participen del tratamiento (verbigracia, los tecnólogos médicos). Los trabajadores cuyas funciones no cumplan con este requisito de vinculación no podrían gozar, según esta lógica, de los beneficios de la norma.

Indudablemente amparar los postulados de este primer razonamiento –que a buen seguro serán cultivados a nivel administrativo y judicial por los sectores empresariales y aun por el Estado– implica desconocer la naturaleza de las normas laborales, cuya especial tutela hacia la parte débil de la relación laboral se inspira nada menos que de principios constitucionales, en este caso, la interpretación favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma (art. 26, 3, CPP).

La influencia de este principio obliga a los operadores del derecho a preferir la interpretación que resulte más beneficiosa a los intereses de los trabajadores. De ahí que la Ley 31025, aunque entraña dos posibles interpretaciones, admite como constitucional solo una de ellas, la razonablemente abierta y permisiva del concepto trabajadores “de la salud”.  

Esto supone que incluso los trabajadores que ejecuten actividades indirectamente relacionadas al tratamiento, control y en general, cualquier apoyo, hacia los pacientes (o posibles pacientes) de COVID-19 también deberían encontrarse incluidos en el ámbito de aplicación de la norma[4]. Bajo esta perspectiva, los empleados administrativos de los hospitales y clínicas, el personal de vigilancia de estos establecimientos, los conductores de las ambulancias, los técnicos de farmacia (cuyos establecimientos se encuentren dentro del hospital), por mencionar algunos, se convertirían, también, en titulares de la tutela que prevé la Ley 31025, condición que les facultaría a exigir, de manera automática, las prestaciones de salud derivadas del SCTR, y, de modo opcional, una indemnización civil por los daños y perjuicios derivados del contagio.

Antes de la publicación de la norma algunos estudiosos sugerían que cualquier beneficio económico que el Estado llegue a aprobar a favor de los trabajadores afectados por el nuevo coronavirus debería alcanzar a toda la “población laboral expuesta altamente vulnerable”[5], esto es, aquellos trabajadores que por pertenecer a los servicios esenciales (cuyas actividades productivas no se vieron suspendidas, según atestigua el ya lejano Decreto Supremo 044-2020) soportaron una exposición más elevada al contagio del virus, como los militares, trabajadores de limpieza pública, los comunicadores (periodistas), entre otros.

Aunque, como se ha visto, el espíritu original de la Ley armonizaba con estas proposiciones (incluso abarcaba a las actividades de los servicios no esenciales), el texto final de la norma acabó por delimitar el campo de acción de las prestaciones solo a los trabajadores de la salud, concepto este que, a pesar de su ya reseñada elasticidad –la misma que autoriza interpretaciones abiertas sobre su contenido–, no puede incluir a todas las actividades productivas. Admitir lo contrario supondría una protección desproporcionada a favor de los trabajadores y, al mismo tiempo, un perjuicio económico injustificado en contra de los empleadores. Véase bien: el límite de la norma, aunque difuminado, existe y, sobre todo, es determinable oficialmente (se espera, en las próximas semanas, normas complementarias sobre la materia, según el art. 3 de la Ley 31025).

IV.        REFLEXIONES FINALES

Con todo, resulta cuestionable que la norma haya excluido de su campo de aplicación a sectores productivos que, por la especial naturaleza de sus funciones, tuvieron que padecer, en nombre de la comunidad, una exposición más elevada al contagio del COVID-19, como es el caso de la masa laboral de las actividades esenciales (al menos de las incluidas en el DS 044-2020)[6].

Incluso si se reconoce que el legislador nacional ha justificado su razonamiento únicamente en el requisito de vinculación “a la salud” es posible alegar, en contra, que la propia Organización Mundial de la Salud admite una definición amplia del “sector salud”: “el sector salud abarca a todas las entidades que producen acciones, servicios, bienes, oportunidades y conocimientos que de una manera u otra contribuyen al mantenimiento y mejoramiento de la salud individual y colectiva. También incluye a las actividades económicas y productivas de otros sectores que tienen un impacto en la salud (…)” (cursiva agregada).

Los militares, los trabajadores de la limpieza pública, los profesionales de la comunicación (periodistas), los productores de alimentos, entre muchos otros, prestaron y siguen prestando servicios “cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”[7] y por tal razón sí existía fundamento razonable para que el legislador incluya a estos servidores dentro de las benevolencias de la Ley 31025. El que no se haya procedido en este sentido es, pues, la crítica más férrea a la novedad legislativa.

A la luz de este panorama es posible vislumbrar lo que prometen ser los reclamos del futuro. Los prestadores de servicios que por la naturaleza de sus funciones no se encuentran incluidos dentro del ámbito de aplicación de la Ley –como los pertenecientes a los servicios esenciales–, a fin de hacer prevalecer su derecho a la salud, podrán accionar administrativa (ante la entidad o la empresa privada) y/o judicialmente (a través de un proceso ordinario laboral), solicitando el pago de una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por el contagio. El trabajador que se considere afectado (o incluso sus causahabientes) deberá proceder conforme las reglas de la responsabilidad civil, es decir, habrá de probar la existencia de un daño cierto y comprobado (contagio[8] o incluso muerte, con documentación fehaciente), y fundamentalmente, la vinculación entre el perjuicio ocasionado y la actividad preventiva del empleador (nexo causal).[9]

Finalmente, es de esperar que las posteriores normas complementarias de la Ley 31025 precisen sus límites y subsanen la oscuridad de la que ahora mismo adolece, y que, con ello, su finalidad –proteger el derecho fundamental a la salud de los trabajadores– se vea garantizada realmente. Quedamos atentos a las próximas novedades de este cada vez más extenso derecho laboral de la emergencia.

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[1]           Bachiller en Derecho por la Universidad Señor de Sipán (Chiclayo). Asociado en Palomino Guerra & Abogados SRL. Investigador con estudios de especialización en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la Universidad de Salamanca (España). Miembro activo de la Comisión de Derecho Laboral de la Sociedad Peruana de Derecho.

[2]           Resaltan, en contraste, los casos de Ecuador y Brasil. En el primer caso, que el nuevo coronavirus haya sido declarado como una pandemia impide su calificación de enfermedad profesional, a excepción de que científicamente se demuestre lo contrario. En el caso del derecho brasileño, la Medida Provisoria 927/2020 declaró el carácter no profesional de la enfermedad, pero el Tribunal Federal declaró, posteriormente, la inconstitucionalidad del art. 29 de la referida Medida, por lo que el debate todavía se encuentra vigente.

[3]           En la que me encontré incluido, según constata mi artículo “¿Es responsable por daños y perjuicios el empleador por el contagio del COVID-19 en sus trabajadores?”, publicado a inicios de abril en la revista “Actualidad Laboral” y disponible en https://actualidadlaboral.com/es-responsable-por-danos-y-perjuicios-el-empleador-por-el-contagio-del-covid-19-en-sus-trabajadores/

[4]           De tenor similar es la norma chilena sobre la materia, el Dictamen 1482-2020: la Superintendencia de Seguridad Social “ha estimado pertinente impartir las siguientes instrucciones en relación con la calificación del origen de la enfermedad COVID-19 que afecte al personal de los establecimientos de salud, y respecto de aquellos que sean determinados como contactos estrechos” (cursiva agregada).

[5]           Esta fue la opinión del Dr. Javier Huancahuari Moya, en su artículo “El SCTR y el Coronavirus: ¿es urgente reconocer el COVID-19 como una enfermedad profesional?” publicado en la revista “Actualidad Laboral” y disponible en https://actualidadlaboral.com/el-sctr-y-el-coronavirus-es-urgente-reconocer-el-covid-19-como-una-enfermedad-profesional/

[6]           En la exposición de motivos del Decreto 367/2020 (norma argentina que declara al COVID-19 como enfermedad profesional) se indica que los trabajadores que se encuentren desarrollando actividades laborales esenciales, y que, en función de ellas, se hallen prestando tareas durante el aislamiento social, merecen protección prioritaria a cargo del Estado.

[7]           Esta es la “definición estricta” de servicios esenciales acuñada por la OIT. Al respecto, vid., OIT (1996), La libertad sindical, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Ginebra: OIT.

[8]           Una interesante problemática se deriva de este punto: el caso de los trabajadores contagiados con COVID-19 en el centro laboral, pero sin muestra externa de síntomas (asintomáticos). Como se sabe, el otorgamiento de una indemnización civil exige, previamente, la probanza de la existencia de un daño cierto en contra del trabajador, es decir, la demostración de un verdadero perjuicio contra, en este caso, su vida o seguridad. En el caso de los pacientes asintomáticos no es identificable, en principio, un daño visible; incluso puede que la vida y salud del servidor no sufran cambio alguno a raíz del contagio. En estos casos, el daño, si es que pretende ser justificado, debería configurarse desde el plano emocional del trabajador. El daño moral, esto es, la angustia o malestar psicológico que experimenta el afectado (por saberse enfermo de una patología desconocida con anterioridad, sin cura y potencialmente mortal, y por ser consciente de que podría infectar a sus familiares o personas de su entorno laboral) podría descubrirse en pacientes asintomáticos, y podría justificar la procedencia del pago de una indemnización, aunque el éxito de la pretensión no está asegurada y podría ser desestimada por el juzgador de forma liminar.

[9]           Sobre las cuestiones procesales relativas a la responsabilidad civil del empleador por contagio del COVID-19, nuevamente ver Bravo Senmache, L. M. (8 de abril de 2020), ¿Es responsable por daños y perjuicios el empleador por el contagio del COVID-19 en sus trabajadores? Actualidad Laboral. Recuperado de: https://actualidadlaboral.com/es-responsable-por-danos-y-perjuicios-el-empleador-por-el-contagio-del-covid-19-en-sus-trabajadores/