A POR UN KNOCK-OUT TÉCNICO: PROYECTO DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL DECRETO DE URGENCIA 014-2020
Palabras previas
Con
dos demandas de inconstitucionalidad planteadas ante el Tribunal Constitucional
–una presentada nada menos que por el Colegio de Tecnólogos del Perú–, y con un
Informe de la Comisión Permanente en donde se le acusa de ser inconstitucional,
el Decreto de Urgencia 014-2020 –tal como en este blog se vaticinara en su
entrada primera–,
habrá de ser, más temprano que tarde, expulsado de nuestro ordenamiento jurídico.
Y
aunque los aportes contra la vigencia del decreto no son menores, y vienen de
importantes sectores (académicos, sindicales, políticos), este espacio de discusión
laboralista apuesta por contribuir, desde su humilde tribuna, al movimiento opositor
(derogatorio) que, a la postre, habrá de ser histórico, indudablemente.
Es
así como “Cartas Laboralistas” comparte con sus lectores un proyecto de demanda de inconstitucionalidad,
que podrá ser empleado por cualquier gremio sindical o, mejor aún, por
cualquier colegio profesional del país (habida cuenta de su legitimidad para
obrar activa).
El
documento contiene las que, considero, son las principales razones para derogar
parcialmente el DU 014-2020; desde luego, los lectores podrán añadir las que a
su juicio sean otros motivos de inconstitucionalidad.
Confiando
en ser parte de este intenso y convulsionado período de la historia del derecho
del trabajo peruano, este blog queda atento a los comentarios, críticas,
observaciones y demás réplicas que su público le pueda plantear. Y alienta a
quienes adopten el proyecto a preparar ese ya inminente estoconazo final.
Expediente :
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL DECRETO DE URGENCIA 014-2020
SEÑOR PRESIDENTE DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ
_____________________________,
Decano del Colegio de _________ de __________, identificado con DNI N.° ______________,
con domicilio real en calle _____________________________, con domicilio
procesal en _____________, Lima, con casilla
electrónica N.° ____, a usted expongo que:
I.
PETITORIO
En legítimo ejercicio de mi potestad para
demandar la inconstitucionalidad de una norma jurídica, prevista en el art. 203
de la Constitución Política del Perú, solicito que su Colegiado, con base en
los fundamentos que se expondrán a continuación, DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD
de los siguientes dispositivos normativos:
Ø
DECRETO
DE URGENCIA N.° 014-2020, publicado en el diario oficial “El
Peruano” el jueves 23 de enero de 2020,
cuya declaratoria de inconstitucionalidad se solicita con respecto a sus
artículos 5 y 6, así como su Primera
Disposición Complementaria Final, la Segunda
Disposición Complementaria Transitoria y la Tercera Disposición Complementaria Transitoria, más las disposiciones del mismo cuerpo legal
o de otro distinto que, por conexidad, resulten igualmente inconstitucionales.
Por contravenir disposiciones
constitucionales expresas, así como convenios internacionales de observancia
obligatoria para el Perú, y, adicionalmente, por desconocer lineamientos
establecidos por la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, todo
ello en perjuicio de los derechos fundamentales de las/os servidoras/es y
trabajadoras/es de la administración pública del Perú.
II.
FUNDAMENTOS
DEL PETITORIO
La declaratoria de inconstitucionalidad reclamada
se sustenta, en primer lugar, en argumentos de
forma:
2.1. DECRETO DE URGENCIA 014-2020
HA SIDO EXPEDIDO SIN OBSERVANCIA DE LOS REQUISITOS FORMALES DE VALIDEZ
EXIGIBLES A ESTE TIPO DE NORMAS JURÍDICAS
1.
En el ordenamiento jurídico
peruano, el nivel constitucional constituye la primera categoría de fuentes de
derecho. Los tratados internacionales, por indicación expresa de la propia
Constitución, también gozan de este rango constitucional.
El
nivel primario representa el segundo escalón de nuestro sistema de jerarquía de
normas, y está compuesto por todas las normas que posean fuerza de ley. Aquí
son identificables, por un lado, las normas que proceden de la función
legislativa en sentido estricto, es decir, aquellas que han sido emitidas por
el Poder Legislativo.
Por
otro lado, también son ubicables normas legislativas que, a pesar de no haber
sido emitidas por el Congreso de la República, gozan de fuerza de ley. Aquí son
ubicables los decretos legislativos[3], que pueden ser definidos
“como una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de
delegación conferida por las Cortes”[4] [congreso]; y los decretos
de urgencia.
2.
En forma absolutamente
excepcional, el Ejecutivo puede emitir decretos de urgencia en determinadas
materias (específicamente económicas y financieras) y en determinadas
situaciones o circunstancias (cuando se configure la situación habilitante: que el interés nacional lo requiera).
“Ciertamente
estamos ante una institución que conlleva el fortalecimiento del Ejecutivo y
sus atribuciones –pese a su naturaleza excepcional y a su uso nominalmente
reservado para períodos extraordinarios– que reafirma la creciente supremacía
del Gobierno en la conducción de aspectos políticos y económicos. Pero, sobre
todo, se trata del reconocimiento constitucional de la necesidad de recurrir a
remedios o facultades muy especiales, para enfrentar o conjurar acontecimientos
apremiantemente urgentes y delicados.”[5]
3.
Con base en el numeral 19,
del art. 118 de la Constitución Política de 1993, y de acuerdo a autorizada
doctrina nacional, los decretos de urgencia poseen las siguientes
características[6]:
a)
Su naturaleza extraordinaria (…) alude
indudablemente a la existencia de situaciones o exigencias de especial urgencia
o necesidad, que deben ser afrontadas o reguladas mediante este tipo de normas.
b)
(…) Estas situaciones extraordinarias deben
generar, a su vez, un requerimiento de interés nacional (…).
(…)
c)
El ámbito material reservado a este tipo de
medidas extraordinarias se restringe exclusivamente a aspectos económicos o
financieros. (…)
(…)
4.
Por su parte, el Tribunal
Constitucional peruano ha emitido pronunciamientos sobre este particular tipo
de normas jurídicas, señalando que los decretos de urgencia deben responder a
los siguientes criterios[7]:
a)
Excepcionalidad: La norma debe estar
orientada a revestir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones
que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde
luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma, sino de datos fácticos
previos a su promulgación y objetivamente identificables.
b)
Necesidad: Las circunstancias, además,
deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicación del
procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (…), pudiera impedir la
prevención de daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.
c)
Transitoriedad: Las medidas extraordinarias
aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente
necesario para revertir la coyuntura adversa.
d)
Generalidad: (…) Los beneficios que depare la
aplicación de la medida de la medida no pueden circunscribir sus efectos en
intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la
comunidad.
e)
Conexidad: Debe existir una reconocible
vinculación inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias
extraordinarias existentes. (…) La facultad del Ejecutivo de expedir decretos
de urgencia no le autoriza a incluir en él “cualquier género de disposiciones:
ni aquellas que por su contenido y de manera evidente, no guarden relación
alguna (…) con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente
aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no
modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas
difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente
necesidad.
5.
Señor Presidente, como se
desprende de lo reseñado, los decretos de urgencia son, por sobre todo, normas
de especialísima expedición.
Responden a determinadas coyunturas socio-políticas, y deben ajustarse
precisamente al contenido de estas, dado que, con sus regulaciones, pretenden
darles remedio urgentemente.
6.
La doctrina especializada y
la jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución ya han determinado
las características de los decretos de urgencia. Y, desde un examen efectuado desde
la formalidad, estos pueden ser comprendidos como sus requisitos de validez. En este sentido, corresponde evaluar si el
Decreto de Urgencia 014-2020 ha cumplido con estas exigencias:
REQUISITOS DE
VALIDEZ FORMAL DE LOS
DECRETOS DE URGENCIA
|
DECRETO
DE URGENCIA
014-2020
|
Son
EXCEPCIONALES o EXTRAORDINARIOS
|
El DU 014-2020 ha sido expedido en el marco del
interregno parlamentario. No se identifica una situación excepcional o
extraordinaria (“situación habilitante”) que dé sustento y justificación a su
expedición, puesto que si bien el Congreso de la República se encuentra
inoperativo temporalmente, no constituía una materia absolutamente urgente el tratamiento normativo del derecho a la
negociación colectiva.
|
Son
NECESARIOS
|
Si bien el derecho a la negociación colectiva precisa
de la intervención de la ley para alcanzar su efectividad real, no existía
razón válida para adelantar esta labor, más aún si la autoridad competente,
el Congreso de la República, no se encuentra actualmente operativa. Resultaba
más razonable y beneficioso para los titulares del derecho, esperar la
instalación oficial del nuevo Congreso para que, de una forma más minuciosa, desarrolle
la ley.
|
Son
TRANSITORIOS
|
El DU 014-2020 no solo ya se encuentra actualmente vigente,
sino que pretende proyectarse en el tiempo, dado que a través de sus normas
se ha diseñado un mecanismo permanente de negociación colectiva para el
sector público, hecho que será ratificado al momento en que se publique el
respectivo reglamento.
|
Son
GENERALES
|
El DU 014-2020 no es de carácter general,
sino que por el contrario, solo extiende sus efectos a un determinado sector
laboral: los servidoras/es y trabajadoras/es de la administración pública. Y
no solo ello, a este específico sector se le regula un aspecto igualmente
específico: su derecho a la negociación colectiva.
|
Se
encuentran VINCULADOS con las circunstancias excepcionales vigentes
|
Dado que no existe situación excepcional que haya dado
sustento a la expedición del DU 014-2020, no existe forma en que este cuerpo
legal se vincule con alguna circunstancia excepcional, por lo que su diseño y
publicación responden a meras arbitrariedades del Poder Ejecutivo.
|
Su
ÁMBITO MATERIAL se limita a cuestiones ECONÓMICAS O FINANCIERAS
|
El Decreto de Urgencia 014-2020 desarrolla el derecho a
la negociación colectiva, es decir, ha abordado un derecho fundamental, que
si bien posee implicancias económicas nacionales (sujeción a presupuestos
públicos) no versa exclusivamente sobre asuntos económicos o financieros.
|
7. Como se ha constatado, el Decreto de Urgencia 014-2020 no ha cumplido con ninguna de las exigencias que debe satisfacer a cabalidad este particular tipo de normas jurídicas; de ahí que sea evidente que, desde una perspectiva eminentemente formal, el cuerpo legal cuestionado no sea compatible con nuestro ordenamiento jurídico, en la medida de que a todas luces contraviene de forma directa el artículo 118, numeral 19 de la Constitución Política de 1993, cuyo texto es el siguiente:
Artículo 118.- Atribuciones del Presidente de la
República
(…)
19.
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de
ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiera el interés
nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso (…).
8.
Es en razón de este primer
argumento que nuestra defensa solicita que su Supremo Colegiado expulse del
ordenamiento jurídico peruano el Decreto de Urgencia 014-2020, al colisionar
irreconciliablemente con las garantías de la Constitución Política de 1993 y
constituir, en consecuencia, una inconstitucionalidad manifiesta.
Sin
perjuicio de lo indicado precedentemente, nuestra demanda también se sustenta en
los siguientes argumentos de fondo:
2.2. MARCO TEÓRICO GENERAL: LOS DERECHOS
CONSTITUCIONALES DE CONFIGURACIÓN LEGAL. SU CONTENIDO ESENCIAL COMO LÍMITE A LA
LABOR DEL LEGISLADOR[8]
Los
derechos de configuración legal: panorama teórico
9.
Señor Presidente, como
expone destacada doctrina italiana, “[u]n derecho subjetivo no es más que una
pretensión atribuida a un sujeto (…) frente a otro sujeto (…) a los que se les
impone un deber (una obligación) correlativa. Poseer un derecho subjetivo
frente a un determinado sujeto significa que es posible exigirle un determinado comportamiento: ese es el
‘contenido’ del derecho subjetivo. El contenido de un derecho, en definitiva,
no es más que el comportamiento que
el titular del derecho puede exigir a otro sujeto.”[9] De ahí que “la noción de
‘derecho’ (en sentido subjetivo) es el resultado (…) de la combinación de un elemento ‘subjetivo’, una pretensión, y de un
elemento ‘objetivo’, una norma.”[10]
10.
La necesidad de que el
derecho subjetivo, para su real efectividad, deba ser contemplado en una norma
jurídica supone que el reconocimiento positivo de los derechos fundamentales es
presupuesto de su exigibilidad como
límite al accionar del Estado y de los propios particulares.
11.
Según ya ha desarrollado la
jurisprudencia constitucional peruana, en nuestro ordenamiento jurídico es
posible identificar al menos dos tipos de normas: las normas reglas, que se caracterizan por ser de aplicación automática;
y, en contraste, las normas principios,
normas de eficacia diferida, que requieren de la intermediación de la ley para
alcanzar plena concreción y poder ser objeto de defensa y/o tutela a nivel
judicial. Las que participan como intermediadoras son las llamadas leyes de configuración de derechos
fundamentales.
12.
Que un derecho
constitucional sea uno de configuración legal supone que la ley constituye
fuente normativa vital para delimitar el contenido directamente protegido por
dicho derecho fundamental y dotarle de plena eficacia. Así, parte de la plena
eficacia de determinados derechos constitucionales se encuentra sujeta al
desarrollo que de estos pueda hacer el legislador, sin que ello suponga la potestad de ejercer arbitrariamente sus
competencias.
13.
Por tal razón, en los
derechos fundamentales cuya configuración se requiera de la asistencia de la
ley, la ley se convierte en un requisito
indispensable para la delimitación
concreta del contenido directamente atribuible al derecho fundamental. Aquí
participa el principio de “libre configuración de la ley por el legislador”, el
que, por cierto, no es de aplicación incondicionada e ilimitada, puesto que el
legislador siempre deberá respetar el
contenido esencial del derecho fundamental en cuestión.
El
papel del contenido esencial en el caso de los derechos de configuración legal
14.
“En cuanto integrantes del
contenido constitucionalmente protegido, cabría distinguir, de un lado, un
contenido no esencial, esto es,
claudicante ante los límites proporcionados que el legislador establezca a fin
de proteger otros derechos o bienes constitucionalmente garantizados, y, de
otra parte, el contenido esencial, absolutamente intangible para el legislador;
y, extramuros del contenido constitucionalmente protegido, un contenido
adicional formado por aquellas facultades y derechos concretos que el
legislador quiera crear impulsado por el mandato genérico de asegurar la plena
eficacia de los derechos fundamentales.”[11]
15.
Y es que todo ámbito
constitucionalmente protegido de un derecho fundamental se reconduce, en última
instancia, a su contenido esencial pues todo
límite al derecho fundamental solo resulta válido en la medida de que el
contenido esencial se mantenga incólume. Esta premisa es particularmente
relevante en el caso de los derechos de configuración legal.
16.
Como ya ha aceptado el
Tribunal Constitucional, la determinación del contenido esencial de los
derechos fundamentales no puede
efectuarse sin atención de los principios, valores y demás derechos
fundamentales que la Constitución reconoce. De ahí que el contenido
esencial de un derecho fundamental y los límites que sobre la base de este
resultan admisibles, forman una unidad.
La
categoría de los derechos sociales, económicos y culturales (DESC) y los
derechos prestacionales
17.
Según sostiene el maestro
peruano Javier Neves, “los derechos laborales son derechos humanos,
expresamente reconocidos como tales en los más importantes instrumentos
internacionales sobre la materia (…). En la terminología adoptada por la ONU en
esta materia, los derechos laborales forman parte del grupo de los económicos,
sociales y culturales (…). Aquellos derechos se plasman (…) en el poder de
exigir ciertas prestaciones al Estado, a diferencia de los últimos [derechos
civiles y políticos] que reafirman la autonomía del individuo frente al Estado
y se plasman más bien en el poder de prohibir, aunque finalmente unos y otros
se implican recíprocamente”[12].
18.
Señor Presidente, de acuerdo
a teoría desarrollada en la jurisprudencia constitucional, los llamados derechos prestacionales (categoría
opuesta a los derechos autoaplicativos) se caracterizan por necesitar de un proceso de ejecución de
políticas sociales para que el ciudadano pueda gozar de ellos o ejercitarlos de
manera plena. Esto significa que el reconocimiento constitucional de esos
derechos no es suficiente para
dotarlos de eficacia plena, pues su vinculación jurídica solo queda configurada a partir de su regulación legal.
19.
Los derechos prestacionales
requieren, para su efectividad y exigibilidad, una participación del Estado
tanto en sentido positivo (obligación
de hacer), como en sentido negativo
(obligación de no hacer). La primera se orienta a que el Estado promueva las
condiciones para que el derecho sea eficaz, mientras que la segunda consiste en
que debe quedar proscrita toda conducta
gubernamental o particular que niegue
u obstaculice su goce y ejercicio.
Aplicación
de la teoría desarrollada al caso de autos
20.
Trasladando estas
consideraciones teóricas al caso de autos, es de verificar que el derecho a la
negociación colectiva es un derecho
fundamental de carácter colectivo y de configuración legal. Esto significa que
no obstante encontrarse expresamente reconocido en la Norma Fundamental
(artículos 28 y 42), corresponde al legislador ordinario desarrollar los
alcances del derecho, siempre en atención al contenido esencial del mismo.
21.
La labor del legislador al
configurar este derecho es, por consiguiente, requisito indispensable para que
el derecho a la negociación colectiva sea eficaz, defendible y exigible por
parte de sus titulares (servidores y trabajadores de la administración pública),
más aún si, en su calidad de derecho prestacional (conformante de la categoría
de los derechos económicos, sociales y culturales), requiere una participación
específica por parte del Estado.
22.
De ahí que sea necesario destacar
los parámetros que el Tribunal Constitucional estableció con respecto al
legislador al momento de legislar el contenido del derecho a la negociación
colectiva, y contrastarlos con el desarrollo normativo efectuado por el decreto
de urgencia 014-2020. Como demostrará este examen comparativo, la norma cuya
constitucionalidad de cuestiona ha desarrollado en forma absolutamente indebida el derecho a la negociación
colectiva, lo que ya está incidiendo negativamente en la situación laboral
colectiva de los servidores y trabajadores del sector público.
2.3. DECRETO DE URGENCIA 014-2020
DESCONOCE Y CONTRAVIENE LINEAMIENTOS BÁSICOS ESTABLECIDOS POR EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL PERUANO SOBRE EL DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA
NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS SERVIDORES DEL SECTOR PÚBLICO
23.
Señor Presidente, ya en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano se ha reconocido que por su
calidad de derecho de configuración legal, el desarrollo a nivel legislativo de
la negociación colectiva debe respetar lineamientos básicos que aseguren la
eficacia y exigibilidad del derecho a favor de sus titulares. Así, en la
sentencia recaída en el expediente 003-2013-PI/TC y otros (Caso Ley de
Presupuesto Público), el Colegiado estableció, con carácter vinculante, diversos
criterios que debían ser respetados por legislador al momento de configurar el
derecho a la negociación colectiva.
24.
El máximo intérprete de
texto constitucional indicó que la negociación y la adopción de acuerdos
requieren que se realicen con sujeción a una serie de principios constitucionales y de conformidad con las reglas de
competencia que constitucional o legalmente se hayan establecido (ver
fundamento 64).
25.
Es importante destacar que
nuestra defensa no niega que “el bien común y el hecho de que la negociación
colectiva en materia de remuneraciones y otros beneficios tenga relación
directa con el manejo del presupuesto del Estado genera que se establezcan
parámetros de mayor exigencia o, si se quiere, de intervención del Estado”
(fundamento 65). Tampoco se desconoce que “la negociación colectiva en la
administración pública está condicionada por los procesos presupuestarios”
(fundamento 66).
26.
A pesar de que la
jurisprudencia constitucional ya había prevenido que el proceso de negociación en
la administración pública se debe llevar a cabo bajo reglas que permitan
verdaderamente llegar a un acuerdo, y que no traben esa posibilidad desde su
inicio, el legislador peruano, a través del Decreto de Urgencia 014-2020 ha
construido un modelo de negociación exactamente opuesto a estas exigencias.
Esto se comprueba de la siguiente forma:
27.
Y es que, de acuerdo al
artículo 5 del Decreto de Urgencia 014-2020, la nueva mecánica en materia de
negociación colectiva es la siguiente: una vez cada dos años, los trabajadores,
a través de sus representantes, podrán formular ante su empleador un pliego de
reclamos. Recibidos los pedidos, la entidad los remite a SERVIR y este, a su
vez, los deriva al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), para que sea esta
administración la que elabore un Informe
Económico Financiero (en adelante, el Informe) “a partir del cual inician
las reuniones entre las partes” (artículo 6 del DU 014-2020), y desde el cual
se determina, en última instancia, la procedencia de los reclamos. El contenido
de este Informe es absolutamente vinculante, y si es desconocido o
contravenido, el pacto colectivo será nulo; y las autoridades que lo hayan
promovido podrán incluso ser sancionadas (falta de carácter disciplinario,
según la tercera disposición complementaria final de la norma).
28.
Bajo este panorama, llama la
atención el papel excesivamente
protagónico del Informe en las negociaciones colectivas, puesto que, si
bien este proceso en la Administración Pública está condicionada por los
procesos presupuestarios, no debe olvidarse que, como ya se ha citado, “el
proceso de negociación se debe llevar a cabo bajo reglas que permitan llegar a
un acuerdo y que no traben esta posibilidad desde su inicio”, más aún si se
recuerda que “el Estado tiene la obligación de procurar llegar a un acuerdo”.
La presencia del Informe –en buena cuenta, una limitación a la autonomía
colectiva de las partes– constituye un verdadero entrampamiento para la
consecución de un posible acuerdo entre trabajadores y empleadores.
29.
Señor Presidente, es
evidente que, cuando llevadas a la práctica, las negociaciones colectivas que
se instauren entre servidores y el Estado desde la entrada en vigencia del DU
014-2020 habrán de encontrar, en el Informe, un auténtico obstáculo para
obtener resultados favorables a las masas sindicales. Si bien es admisible que
la negociación colectiva en la administración pública se vea limitada a partir
de cuestiones presupuestarias, tales restricciones solo pueden calificarse como
acordes con el orden constitucional cuando el país se encuentre atravesando una
crisis económica, financiera o cuando existan períodos de austeridad; empero,
incluso en estas excepcionales circunstancias, la restricción siempre habrá de ser temporal.
30.
En el caso de autos es de
advertir que la presencia del Informe asegurará que el Estado, cuando actúe
como negociador, siempre podrá reclamar a su favor un estado de precariedad
presupuestal, más aún si quien emite el Informe es el Ministerio de Economía y
Finanzas (es decir, el Estado mismo), lo que permite acusar incluso una eventual
actuación parcial y no objetiva de su
parte (participa como juez –elabora el Informe ponderando lo pedido en el
pliego de reclamos con lo que es posible otorgar– y como parte –participa
efectivamente en las negociaciones, como negociador–) hecho que se agudiza con
el carácter interpretativo y supletorio del que goza el MEF sobre el contenido
de la norma, tal como establece la segunda disposición complementaria final del
decreto cuestionado.
31.
De ahí que pueda predicarse
que la conformidad irrestricta del pliego de reclamos con el contenido del
Informe no sea sino una desnaturalización
del derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector
público, amén de una contravención a lo establecido en diversos convenios de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), que desarrollan el principio de
negociación libre y voluntaria.
32.
Los límites a la negociación
colectiva de los trabajadores que pertenecen al sector público serán admisibles
siempre que estos sean razonables y proporcionales, es decir, que no terminen
desnaturalizando el contenido de este derecho, el cual supone la capacidad de
negociar salarios justos, condiciones humanas y equitativas de trabajo,
seguridad y protección en el trabajo, entre otros. (ver fundamento 82)
33.
En esta línea de ideas, debe
resaltarse que la expedición del Informe es el primer y principal elemento del
modelo de negociación colectiva diseñado por el DU 014-2020, por lo que resulta
evidente que el legislador ha incorporado, en su labor de configuración legal,
una limitación indefinida (léase, permanente), que habrá de impedir una
negociación libre de condiciones laborales entre las partes del diálogo.
Precisamente por ello, la norma, al colisionar directa e irreconciliablemente
con el artículo 28, numeral 2 de la Constitución Política del Perú de 1993, así
como el artículo 42 de dicho cuerpo legal, debe ser declarada inconstitucional.
2.4. DECRETO DE URGENCIA 014-2020
DESCONOCE Y CONTRAVIENE EL CONTENIDO DE LOS CONVENIOS 98 Y 151 DE LA
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), LOS MISMOS QUE, POR HABER SIDO
RATIFICADOS POR EL ESTADO PERUANO, CONSTITUYEN DERECHO INTERNO Y SON, POR
TANTO, DE OBLIGATORIA OBSERVANCIA, SEGÚN LA CUARTA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL Y TRANSITORIA DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993
34.
En concordancia con la
Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú de
1993, “las normas relativas a los
derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de
conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados
y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
Indudablemente, en materia de derechos laborales, gozan de protagonismo los
convenios y recomendaciones emitidas por la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), cuyo marco general se expone a continuación:
35.
“Las disposiciones
contenidas en los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo se
han designado progresivamente (…) como constitutivas de las ‘normas
internacionales del trabajo’. El carácter obligatorio de la norma depende sin
embargo, en cada caso, de que esté contenida en un convenio o en una
recomendación y, tratándose de un convenio, de su ratificación por el Estado
considerado. Regla jurídica imperativa en ciertos casos, la norma puede, en
otros, constituir un modelo que permita un margen de adaptación o más
generalmente una simple fuente de inspiración”[13]
36.
Los acuerdos y tratados
internacionales, como los Convenios de la OIT ratificados por el Estado Peruano,
gozan en nuestro ordenamiento jurídico, de nivel constitucional; y, por tal
razón, los derechos que en ellos han sido proclamados se encuentran, con
respecto a su protección, sujetos a las mismas reglas que los derechos
constitucionales. En ese sentido, es posible denunciar la inconstitucionalidad
de una norma jurídica que contravenga directamente el contenido de un convenio
de la OIT suscrito y ratificado por el Perú.
37.
En este marco de ideas,
corresponde defender el contenido normativo de al menos tres convenios de la
OIT que a la fecha rigen como derecho interno por haber sido ratificados por
nuestro Estado conforme a los procedimientos internacionales. Se trata del
Convenio 98, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (1949),
el Convenio 151, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación (1978), y el Convenio 154, sobre la negociación colectiva (1981).
El
Decreto de Urgencia 014-2020 infringe el contenido del Convenio 98 OIT
38.
Como anota destacada
doctrina, el Convenio 98 OIT[14] “respondía a la
preocupación de salvaguardar los derechos sindicales en relación con los
copartícipes sociales y, más precisamente con relación a los empleadores y sus
organizaciones. (…) A fin de evitar (…) que la acción sindical se encuentre
paralizada en caso de que los empresarios y las organizaciones empresariales se
negasen sistemáticamente a iniciar negociaciones colectivas con las
organizaciones de los trabajadores, el artículo 4 del convenio prevé que,
cuando sea necesario, se tomen medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de
negociación voluntaria de contratos colectivos entre los empleadores y sus
organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra,
a fin de reglamentar por este medio las condiciones de empleo.”[15]
39.
En efecto, señor Presidente,
es particularmente resaltante con respecto el caso de autos, lo dispuesto en el
artículo 4 del Convenio 98, cuyo texto dispone que “deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales,
cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre [las partes de
las negociaciones] el pleno desarrollo y
uso de procedimientos de negociación colectiva, con objeto de reglamentar, por
medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo.”
40.
Como se aprecia, este primer
hito del derecho internacional del trabajo en materia de derecho sindical
estableció la obligación estatal de promover las condiciones necesarias para
“estimular y fomentar” el uso de los procedimientos de negociación colectiva,
habida cuenta de su significativo papel en la composición del conflicto
industrial, y de su preponderancia por sobre otras figuras de diálogo social.
41.
De este modo, las normas que
desarrollen el contenido del derecho a la negociación colectiva se encuentran
obligadas, en primer término, a estimular y promover el uso de la negociación
colectiva, a la par de su calidad de derecho fundamental, como instrumento
legal legítimo para la mejora de las condiciones de trabajo. De ahí que el
proceso de negociación colectiva deba ser diseñado de tal manera que las partes
negociantes puedan, en efecto, gozar de libertad y autonomía colectiva, para
que los acuerdos puedan prosperar. Esto concuerda con lo establecido por el TC
al indicar que la obligación del Estado con respecto al derecho a la
negociación colectiva es de medios, y no de resultados.
42.
Y es que, en definitiva,
nuestra defensa no propugna por un modelo de negociación colectiva en donde el
Estado se encuentre obligado a otorgar todas las peticiones de los trabajadores
y de sus organizaciones sindicales (ello constituiría defender que la
obligación del Estado en estos casos es de resultados, calidad que no compartimos);
lo que sustenta la presente demanda es que el diseño de negociación colectiva
propuesto por el DU 014-2020, al encontrarse irremediablemente entrampado con
la figura protagónica del Informe Financiero Económico, no ha desarrollado el
proceso de negociación conforme a las exigencias del convenio, puesto que desde
el inicio de las negociaciones, la libertad y autonomía colectiva de los
representantes sindicales se ve severamente reducida –si no anulada– hasta el
punto en que el arribo a un acuerdo colectivo es prácticamente imposible.
43.
En tal sentido, al no
existir una base sólida en donde se puedan llevar promover y eventualmente
llevar a cabo las negociaciones, el derecho a la negociación colectiva de los
trabajadores estatales se está viendo, con el decreto de urgencia 014-2020, a
todas luces desnaturalizado en perjuicio de los titulares del mismo.
El
Decreto de Urgencia 014-2020 infringe el contenido del Convenio 151 OIT
44.
Señor Presidente, según
establece el artículo 7 del Convenio 151 de la Organización Internacional del
Trabajo:
“Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno
desarrollo y utilización de procedimientos de negociación colectiva entre las
autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos
acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que
permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la
determinación de dichas condiciones”.
45.
Como se aprecia, este
Convenio, cuyo contenido fue ratificado por el Estado Peruano y forma parte,
por ello, del derecho interno, exige a los Estados celebrantes a que su
normativa estimule y fomente eficazmente el empleo de la negociación colectiva
en el sector público. Esto coincide con lo posteriormente desarrollado por el
Tribunal Constitucional, al sostener que la obligación del Estado en esta
materia, negociación colectiva en la administración pública, debe
fundamentalmente asegurar las condiciones para negociar efectivamente. En buena
cuenta, lo que se exige es que la negociación goce de un escenario en donde los
participantes puedan, de forma libre y voluntaria, proponer sus pedidos y
llegar o no a un acuerdo.
46.
Como ya se ha expuesto
líneas arriba, el diseño de negociación colectiva impuesto por el Decreto de
Urgencia 014-2020 no satisface en modo alguno estas exigencias internacionales.
En principio porque la presencia del Informe Económico Financiero, que en
última instancia representa una limitación al poder negocial de las partes
intervinientes, constituye un entrampamiento para intentar llegar a cualquier
tipo de acuerdos colectivos. De ahí que pueda denunciarse que, según el decreto
cuestionado, la negociación colectiva estará siempre condicionada y limitará
(si no anulará) la capacidad convencional[16] de las partes de intentar
llegar a acuerdos.
2.5. DECRETO DE URGENCIA 014-2020
DESCONOCE CARÁCTER VINCULANTE DE LOS CONVENIOS COLECTIVOS DE TRABAJO,
ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 28.2 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993
47.
Señor Presidente, según expone
autorizada doctrina española: “los convenios [colectivos] son instrumentos
colectivos adoptados en el curso de una negociación colectiva tipificada entre
los representantes mayoritarios de empresarios y trabajadores, al objeto de
reglamentar las relaciones jurídicas en el ámbito de su autonomía, de
conformidad con las normas específicas de la legislación laboral”[17].
48.
En esta línea teórica, se
han identificado las notas o caracteres esenciales de todo convenio colectivo:
¾
“El convenio colectivo es un “contrato
libre”;
¾
El convenio colectivo es un acuerdo sindical,
al menos y normalmente en cuanto a la parte trabajadora.
¾
El convenio colectivo es, además, un acuerdo
de eficacia normativa, cuya finalidad (…) es la de regular o disciplinar una
serie o masa de relaciones singulares de trabajo.
¾
El convenio colectivo es un pacto documentado
por escrito, y sometido normalmente a unas condiciones de elaboración
prefijadas por la Ley.”[18]
49.
Sostiene doctrina nacional
que “la fuerza o carácter normativo de un convenio colectivo significa
precisamente reconocer en él una fuente de derecho, y como tal goza de fuerza
vinculante que encierra a un universo ilimitado de personas obligadas –así como
la posibilidad de que futuros trabajadores y empleadores, se encuentren
comprendidos en su ámbito de aplicación–, por eso [se predica] que el convenio
colectivo de trabajo actuará como ley y como contrato”[19].
50.
Reconocida
constitucionalmente, la fuerza normativa o vinculante de los convenios colectivos
es acaso su principal característica, puesto que en virtud de esta espacial
cualidad el convenio actúa nada menos que como una fuente de derecho, al igual
que la propia ley laboral. Como aclara Neves Mujica “la ley debe garantizar la
negociación colectiva y el carácter vinculante del acuerdo y éstos deben
respetar su legalidad”[20].
51.
Por ello, una vez celebrado
el convenio colectivo, lo concertado habrá de ser exigible, defendible u
oponible por parte de los celebrantes del acuerdo. De ahí que el decreto de
urgencia 014-2020, al regular los efectos de los convenios colectivos que a la
fecha ya se encuentran plenamente vigentes y por ello eficaces, esté
desconociendo una fuerza constitucionalmente atribuida a los convenios
colectivos, lo que contraviene directamente la Norma Suprema.
2.6. RESUMEN DE LA DEMANDA:
NORMAS CONSTITUCIONALES QUE EL DECRETO DE URGENCIA 014-2020 HA CONTRAVENIDO
52.
En términos concretos, la
presente demanda de inconstitucionalidad se sustenta en que el decreto de
urgencia 014-2020 ha contravenido los siguientes dispositivos constitucionales:
¾
ARTÍCULO
2,
en la medida de que el decreto ha propuesto un diseño de negociación colectiva
para el sector público sin la observancia debida a las líneas que el derecho
internacional de trabajo, así como los pronunciamientos del TC sugerían. En ese
sentido, al restringirse el derecho a negociar colectivamente con el Estado, las
trabajadoras/es y servidoras/es de la Administración Pública han sufrido una
discriminación con respecto a sus pares del sector privado, quienes sí tienen
en vigencia su sistema de negociación colectiva.
¾
ARTÍCULO
28,2,
en tanto que el carácter vinculante y la fuerza normativa de los convenios ha
sido desconocida y contravenida por el modelo de negociación colectiva propuesto
por el decreto de urgencia 014-2020.
¾
ARTÍCULO
42,
dado que no se ha regulado en forma debida el derecho fundamental a la
negociación colectiva de las trabajadoras/es y servidoras/es de la
Administración Pública, hecho particularmente resaltante si se atiende que este
es un derecho de configuración legal, por lo que la labor del legislador es
imprescindible para darle vigencia y rigor en el ordenamiento.
¾
ARTÍCULO
118,
puesto que con el DU 014-2020 se han regulado cuestiones de derechos
fundamentales, es decir, se ha desconocido que dicha norma constitucional
establece que los decretos de urgencia solo pueden regular materias económicas
o financieras.
¾
CUARTA
DISPOSICIÓN FINAL Y TRANSITORIA, en la medida de que al
haberse regulado el tratamiento de la negociación colectiva sin observancia de
los Convenios de la OIT, se ha desconocido que una vez ratificados por los
Estados, los convenios y tratados constituyen derecho interno, plenamente
invocable por parte de los justiciables.
ES CON BASE EN ESTOS FUNDAMENTOS QUE
SOLICITAMOS A SU DESPACHO A QUE, EN CALIDAD DE MÁXIMO INTÉRPRETE DE LA
CONSTITUCIÓN, DECLARE LA INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL DEL DECRETO DE URGENCIA
014-2020 Y EMITA CONSIDERACIONES COMPLEMENTARIAS UNA VEZ EXPULSADOS SEAN LOS
ARTÍCULOS CUESTIONADOS EN LA PRESENTE DEMANDA.
III.
BASE
LEGAL DEL PETITORIO
Sustentamos
la presente demanda en los siguientes dispositivos normativos:
Constitución
Política del Perú de 1993
¾
Artículo 28, que prevé los derechos
colectivos laborales.
¾
Artículo 42, que reconoce los derechos de
sindicación de los servidores públicos.
¾
Artículo 77, que establece el principio de
equilibrio presupuestal.
¾
Artículo 139, 5, que contempla el
principio-derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva.
¾
Artículo 203, que dispone la legitimidad para
interponer la acción de inconstitucionalidad.
¾
Cuarta Disposición Final y Transitoria, que
establece que la interpretación de los derechos fundamentales se realiza,
también, a base de los convenios y tratados internacionales ratificados por el
Estado Peruano.
Convenios
de la Organización Internacional de Trabajo (OIT)
¾
Convenio 98 de la OIT, sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva.
¾
Convenio 151 de la OIT, sobre la libertad
sindical y la protección del derecho de sindicación.
Código
Procesal Constitucional
¾
Artículo 98 y ss., que desarrollan el proceso
de inconstitucionalidad.
Jurisprudencia
vinculante del Tribunal Constitucional del Perú
¾
Sentencia recaída en el expediente (Caso Ley
de Presupuesto Público).
¾
Sentencia recaída en el expediente (Caso Ley
del Servicio Civil).
IV.
DESIGNACIÓN
DE ABOGADO PATROCINADOR Y CONFERENCIA DE REPRESENTACIÓN A DECANO
De acuerdo al penúltimo párrafo del art. 99
del Código Procesal Constitucional, nombramos como nuestro abogado patrocinador
al letrado que suscribe la presente demanda, Abog. __________________,
con registro del Ilustre Colegio de
Abogados de ___________ (___) N.° ____, a quien delegamos facultades de
representación de acuerdo al art. 74 del Código Procesal Civil, reconociendo
conocer los alcances de dicha delegación.
Asimismo, en atención al dispositivo legal
antes referido, el Colegio de ____________ de ________ confiere representación
a su Decano, ________________________, designado mediante Resolución ________________________.
V.
ANEXOS
DE LA DEMANDA
En
observancia de lo establecido por el art. 102 del Código Procesal
Constitucional, acompañamos a la demanda los siguientes anexos.
1-A Copia simple de mi DNI.
1-B Copia certificada de la resolución
administrativa que me designa como Decano del Colegio de _________________.
1-C Copia certificada de la resolución
administrativa que contiene el acuerdo adoptado por la Junta Directiva para la
interposición de la presente demanda.
1-D Copia simple del Decreto de Urgencia
014-2020, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 23 de enero de 2020.
POR LO EXPUESTO,
solicitamos, señor Presidente, ADMITA A
TRÁMITE la presente demanda de inconstitucionalidad, y, en mérito a
nuestros fundamentos, la declare FUNDADA
EN TODOS SUS EXTREMOS, expulsando de nuestro ordenamiento jurídico el
Decreto de Urgencia 014-2020.
________, marzo de
2020.
[1] Bachiller en
Derecho por la Universidad Señor de Sipán (Chiclayo, Perú). Asociado en
Palomino Guerra & Abogados. Investigador especializado en Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social, con estudios de post-grado en dicha materia
por la Universidad de Salamanca (USAL), España. Miembro de la Comisión de
Derecho Laboral de la Sociedad Peruana de Derecho.
[3] Artículo
104, Constitución Política de 1993.- “El Congreso puede delegar en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la
materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.
(…)”
[4] ENTRENA
CUESTA, Rafael (1986). Curso de Derecho
Administrativo. Madrid: Tecnos SA, pág. 125.
[5] EGUIGUREN
PRAELI, Francisco José (1987). La
Constitución Peruana de 1979 y sus problemas de aplicación. 11 estudios
interpretativos. Lima: Editorial Cultural Cuzco SA, pág. 433.
[6] EGUIGUREN
PRAELI, Francisco José (1987). Ob. cit.,
pág. 433 y ss.
[7] Sentencia
recaída en el expediente 008-2003-AI/TC, recogida desde RUBIO CORREA, Marcial
(2011). El sistema jurídico. Introducción
al Derecho. Lima: Fondo editorial de la PUCP, págs. 133 y 134.
[8] Los
argumentos correspondientes a este acápite han sido recogidos de la sentencia
recaída en los expedientes acumulados 003-2013-PI/TC, 004-2013-PI/TC,
0023-2013-PI/TC (Caso Ley de Presupuesto Público). Algunos párrafos han sido textualmente
citados.
[9] GUASTINI,
Riccardo (2001). Estudios de teoría
constitucional. México D.F.: Fontamara S.A., pág. 214.
[10] GUASTINI,
Riccardo (2001). Ob. Cit., pág. 215.
(Énfasis agregado)
[11] MEDINA
GUERRERO, Manuel (1996). La vinculación
negativa del legislador a los derechos fundamentales. Madrid: McGraw-Hill,
pág. 41. (Cursiva agregada)
[12] NEVES
MUJICA, Javier (1988). Derecho laboral.
Materiales de Enseñanza. Lima: Fondo Editorial de la PUCP.
[13] VALTICOS,
Nicolás (1977). Derecho internacional del
trabajo. Madrid: Tecnos SA, pág. 147.
[14] Es
importante destacar que si bien es cierto que el artículo 6 del Convenio bajo
estudio señala que su contenido no trata de la situación de los funcionarios
públicos en la administración estatal, también lo es que el mismo cuerpo legal
precisa que en modo alguno tal situación deberá interpretarse en menoscabo de
los derechos de este sector laboral.
[15] VALTICOS,
Nicolás (1977). Ob. Cit., págs. 250 y
251.
[16] OJEDA
AVILÉS, Antonio (1995). Derecho sindical.
Madrid: Tecnos, pág. 675: “Nos hallamos ante una capacidad de obrar especial,
un poder jurídico de autonomía,
abstracto, sin adscripción a ningún concreto convenio, una especie de título
que faculta a su poseedor para emprender negociaciones colectivas en general,
aún sin atar a determinadas relaciones jurídicas.”
[17] OJEDA
AVILÉS, Antonio (1995). Ob. Cit.,
pág. 670.
[18] MONTOYA
MELGAR, Alfredo (2002). Derecho del
Trabajo. Madrid: Tecnos SA, pág. 152.
[19] BOZA
PRO, Guillermo Martín (1988). “Negociación y convención colectiva en la
Constitución de 1979” (texto inédito), Lima: Cultural Cuzco SA.
[20] NEVES
MUJICA, Javier (1988). Ob. Cit., pág.
97.
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