“CUANDO SE LEGISLA DESDE LA TRAGEDIA: LOS DESACIERTOS DEL DECRETO SUPREMO N.° 020-2019-TR EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE ACCIDENTES DE TRABAJO”
SUMARIO
Resumen. Palabras clave. Abstract. Keywords. 1. Introducción. 2. La coyuntura social detrás del Decreto Supremo N.° 020-2019-TR y
su influencia en los cambios normativos introducidos. 2.1. Visión crítica de los cambios introducidos por el DS N.°
020-2019-TR. 3. Conclusiones
RESUMEN
El 24 de diciembre de 2019 se publicó el Decreto Supremo
N.° 020-2019-TR, norma que introdujo ciertos cambios a la normativa peruana
dedicada a la seguridad y salud en el trabajo y a la inspección de trabajo.
Aunque bien recibidas por algunos sectores, el presente artículo demostrará que
las modificatorias aprobadas no resultan ser idóneas para favorecer la cultura
preventiva ante accidentes de trabajo, sino que, por el contrario, solo
acreditan que la intervención del legislador ha respondido únicamente a
intereses populares, y, por ello, la legitimidad de los cambios son plenamente
cuestionables.
PALABRAS CLAVE: Accidente fatal, prevención de accidentes de trabajo,
modificatoria, intervención estatal.
1.
INTRODUCCIÓN
El reciente fallecimiento de dos jóvenes trabajadores en
un conocido restaurante de comida rápida y la casi inmediata intervención del Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) a causa de ello han significado que,
por un lado, cierto sector haya encomiado la novedosa legislación y la haya
calificado como una medida oportuna ante la precariedad de las relaciones
laborales en este tipo de negocios; mientras que otro sector, desde la
vertiente crítica, ha denunciado como demagógica la respuesta normativa del Gobierno.
A este segundo grupo se adhieren las ideas del presente artículo.
Desde su aprobación, tanto la normativa peruana sobre Seguridad
y Salud en el Trabajo (Ley N.° 29783 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo N.° 005-2012-TR), así como la referida a la inspección de trabajo (Ley
N.° 28806 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 019-2006-TR) han
sido objeto de naturales modificaciones.
Y es que la actualización del texto
legal es una labor ordinaria y necesaria a cargo el legislador (o quien haga
sus veces, como puede serlo, por delegación, o por reemplazo a falta de
Congreso, el Poder Ejecutivo), habida cuenta de la permanente evolución de los
supuestos fácticos y la igualmente constante aparición de nuevos escenarios,
que previamente, al confeccionar la Ley, no pudieron haber sido considerados en
ella.
No puede, en cambio, justificar tan significativas actualizaciones
normativas el acontecimiento de situaciones o eventos, por más trágicos y
socialmente sensibles que estos pudiesen llegar a ser. De lo contrario, las
normas que se expidan pueden verse contaminadas con populismos que, por
pretender abordar rápidamente el problema, simplemente lo terminan agravando.
Es en este contexto de ideas que se pretenderá determinar
la existencia de indicios de demagogia que subyacen las recientes
modificaciones normativas en materia de prevención de accidentes de trabajo.
2.
LA COYUNTURA SOCIAL DETRÁS DEL DECRETO SUPREMO N.º
020-2019-TR Y SU INFLUENCIA EN LOS CAMBIOS NORMATIVOS INTRODUCIDOS
Nueve días después del revuelo que despertó en la
sociedad peruana la sensible muerte de dos jóvenes trabajadores de la cadena Mc
Donald’s, el Gobierno emitió el Decreto Supremo (DS) N.° 020-2019-TR, a través
del cual se aprobaron ciertas modificaciones a la Ley N.° 29783 (Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo) y a la Ley N.° 28806 (Ley General de
Inspección del Trabajo).
Que la norma se haya publicado poco más de una semana
después de ocurridos los hechos no es un dato menor, dado que muy seguramente
no existiría el decreto bajo estudio si no hubiese ocurrido antes la tragedia.
Sin embargo, esto, por sí mismo, no resulta difícil de entender: todo cuerpo
legal encuentra su origen en hechos que ocurren precisamente en la realidad. El
problema surge, en cambio, cuando esta realidad social llega a motivar, por sus
características, una intervención forzada y hasta coaccionada por parte del
legislador, quien, para satisfacer los requerimientos populares y calmar los
álgidos intereses por ellos generados, actúa sin la mesura necesaria. Por
desgracia, los cambios introducidos por el DS N.° 020-2019-TR permiten presumir
que tal situación se ha configurado en este caso.
2.1.
VISIÓN CRÍTICA DE LOS CAMBIOS INTRODUCIDOS POR EL DS N.°
020-2019-TR
Los principales cambios introducidos por el DS N.°
020-2019-TR pueden resumirse en tres puntos[2]: i) las capacitaciones a cargo del
empleador en materia preventiva deben ser necesariamente presenciales; ii) las actuaciones inspectivas, cuando
se trate de un posible accidente de trabajo fatal, deben culminar en un plazo
máximo de diez días hábiles (prorrogables una única vez por diez días más); y iii) las resoluciones administrativas
emitidas en el marco de una investigación por accidente de trabajo fatal deben
publicarse en el portal web del gobierno regional o nacional y, adicionalmente,
en el diario local de donde haya ocurrido el siniestro.
Sobre la primera modificatoria, cabe reprochar al
legislador que no existe justificación para haber desacreditado por completo el
valor de las capaciones virtuales en materia de prevención de accidentes. En
aquellos lugares alejados de las grandes ciudades, donde las capacitaciones
presenciales resultan difíciles de celebrar, bien por escasez de personal del
MTPE o por la dificultad para acceder a los centros de trabajo (vg., minas,
canteras), la modalidad virtual puede llegar a ser una herramienta altamente
eficiente: es económica (si es brindada por el MTPE es incluso gratuita),
accesible, repetible y pasible de ser complementada por quienes estuvieren a
cargo en la capacitación.
Por otro lado, el haber suprimido la posibilidad de
brindar capacitaciones virtuales contraviene la política –también gubernamental,
por cierto–, de apostar por los recursos electrónicos (piénsese, por ejemplo, en
la implementación del expediente electrónico para trámites administrativos e
incluso judiciales).
En tanto que conviene poseer una cada vez mayor cantidad
de posibilidades en materia preventiva, la eliminación de las capacitaciones
virtuales es, de hecho, una medida en perjuicio de la cultura preventiva. Todo
ello sustenta la desacreditación de este primer cambio introducido.
En segundo término –tal vez el desacierto más evidente–,
no se explica por qué el legislador ha dispuesto reducir los plazos de
investigación precisamente en los casos más delicados en materia de accidentes,
es decir, aquellos con consecuencias fatales.
Indudablemente, la muerte de un trabajador puede producirse
por múltiples causas, y estas pueden poseer, a su vez, diversos orígenes y
diversas manifestaciones. Precisamente por ello la investigación a cargo de los
inspectores requiere, como mínimo,
una extensión temporal razonable y prudente, como bien establecía la norma
original (30 días hábiles). Ya será la presencia de factores como el nivel de
logística, del personal capacitado, de profesionales auxiliares al servicio de
la inspección, entre otros, la que determine la calidad final de la
investigación llevada a cabo. (Esto supone que el plazo es, por sí mismo, un
elemento más a tomar en cuenta, acaso el menos relevante).
En tal sentido, el haber reducido los plazos a un tercio
de lo previsto anteriormente[3]
demuestra que el legislador no ha sido capaz de identificar correctamente el
origen de problema –problema que, desde la óptica macro-sistémica, más parece
relacionarse a la precaria cultura preventiva de la que todos los participantes de la prevención, Estado, empleadores y
trabajadores, aún adolecen– y antes que
a su resolución, ha contribuido a su agudización.
Y es que con la modificatoria aprobada, los inspectores,
a fuerza de culminar sus investigaciones dentro del plazo concedido, se encontrarán
obligados a prescindir de ciertas diligencias, las mismas que, en el marco de
una investigación compleja (como las relacionadas a accidentes fatales), son
precisamente las que dan sustento y objetividad a los resultados. Esto
repercutirá negativamente en la calidad del informe, en la identificación de
responsabilidades y, por sobre todo, en la defensa eficaz de los derechos
laborales del trabajador afectado. Por todo ello, este es el más claro
desacierto de los cambios introducidos por el DS N.° 020-2019-TR.
Acerca del tercer cambio introducido, referido a la nueva
política de publicidad de las resoluciones administrativas emitidas en el marco
de una investigación por accidente fatal, es de indicar que los efectos disuasivos que presumiblemente incentivaron
al legislador a aprobar esta medida no significan, desde la preocupación
preventiva, mejora alguna. La prevención, como estrategia jurídico-política,
encuentra su ámbito de aplicación en cualquier
etapa anterior a la materialización de alguna contingencia (siniestro); y
precisamente por ello la Ley N.° 29783 enfoca sus esfuerzos en la
implementación de procedimientos que aseguren la evasión efectiva de
accidentes.
Por ello, sorprende que la novedad legislativa se haya
dirigido al extremo opuesto de la prevención: cuando el accidente ya ha
ocurrido. Los efectos de la prevención son simplemente nulos cuando el
siniestro ya se ha configurado; en este campo quien verdaderamente actúa ya no
es la prevención sino la institución de la responsabilidad civil (daños y
perjuicios, obligación de responder).
Se concluye nuevamente que, desde la óptica de la
prevención, este cambio, como los demás estudiados, resulta nada útil a la
mejora de la seguridad y salud en el trabajo.
3.
CONCLUSIONES
1.
Las actualizaciones
normativas son fenómenos naturales a la labor legislativa. Sin embargo, la
introducción de cambios en los textos legales solo debe aprobarse luego de un
estudio exhaustivo de la realidad social y de los principales problemas que la
aquejen. La intervención estatal motivada únicamente por el deseo popular de
accionar no es, pues, en este sentido, una causal justificada para modificar
las normas. De lo contrario, el contenido de los cambios puede resultar, a
largo plazo, perjudicial para los implicados (en este caso, los trabajadores,
los empleadores e incluso la propia cultura de prevención).
2.
Las críticas
formuladas al DS N.° 020-2019-TR evidencian que la casi inmediata expedición de
esta norma no ha respondido a intereses veraces y duraderos a favor de la cultura
de prevención en el Perú, sino que, por el contrario, solo se ha legislado
desde la tragedia, desde el clamor popular que exigía, de cualquier modo, una
intervención del Estado. Por esta razón, es posible afirmar que el DS N.°
020-2019-TR posee indicios de demagogia en su contenido normativo.
3.
La mejora constante
de la normativa de SST y de la inspección del trabajo solo es posible con una
participación comprometida y permanente de los sujetos de la prevención: el
Estado, el empleador y los propios trabajadores. Naturalmente, la exigencia preventiva
debe ser proporcional a cada uno de ellos. Quien debe responder en primera
instancia por la cultura preventiva es el Estado a través de políticas y normas
sobre la materia, y será el empleador quien importe y asegure la aplicación de
estas en su centro de trabajo, para que, posteriormente, puedan ser puestas en
práctica por sus trabajadores a favor suyo, de la empresa y de la cultura de
prevención.
[1]
Bachiller en Derecho por la
Universidad Señor de Sipán (Chiclayo, Perú). Asociado en Palomino Guerra &
Abogados. Investigador especializado en Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, con estudios de post-grado en dicha materia por la Universidad de
Salamanca (USAL), España. Miembro de la Comisión de Derecho Laboral de la
Sociedad Peruana de Derecho.
[2]
El cambio referido a la prohibición de
duplicidad de inspecciones no ha sido materia de estudio (art. 3 del DS N.°
020-2019-TR) en este artículo.
[3]
Claro indicio de respuesta popular. En
el Perú, es mayoritario el rechazo a la burocracia; y una de las más claras
manifestaciones de este fenómeno es precisamente el retardo en los trámites.
Esto puede ilustrar las razones del legislador a adoptar esta medida política-jurídica.
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